對未來計量法的期待
——寫在《計量法》頒布40周年之際
□原國家質檢總局計量司副司長?鐘新明
《中華人民共和國計量法》（以下簡稱《計量法》）自1985年頒布至今已整整40年了。40年來，《計量法》為規范我國計量活動、助力經濟和社會發展發揮了重要作用，面對新形勢，《計量法》也正在遭遇新挑戰，我們對未來計量法更充滿了期待。
《計量法》取得的成效
《計量法》取得的成效無疑是全方位的，鑒于篇幅有限，本文著重聚焦《計量法》取得的制度成效。立法的核心是立規矩，《計量法》的制度成效主要表現在：一是建立了實施法定計量單位的制度，旨在對社會各界計量單位的使用進行統一規范，以確保經濟、科技和社會秩序的有序運轉；二是建立了計量基準管理制度，旨在對全國量值最高依據的管理進行統一規范，以確保全國量值傳遞或溯源活動的基石堅實可靠；三是建立了計量標準考核制度，旨在對計量標準的建立與管理進行統一規范，以確保其將基準或標準復現的量值準確傳遞到工作計量器具；四是建立了計量器具型式批準制度，旨在對計量器具的計量要求、技術要求、法制管理要求進行統一規范，以確保批量生產的計量器具的質量符合法定要求；五是建立了計量器具檢定制度，旨在對在用計量器具的管理進行統一規范，以確保在用計量器具的量值準確可靠；六是建立了計量授權制度，旨在對利用社會資源開展計量活動的管理進行統一規范，以確保相關計量活動符合法定要求；七是建立了計量人員考核制度，旨在對從事計量檢定、測試任務的人員的管理進行統一規范，以確保計量檢定、測試活動的工作質量；八是建立了計量監督檢查制度，旨在對實施監督檢查的機關及內容等進行統一規范，以確保制造、修理、銷售、進口和使用計量器具等各相關計量活動依法有序進行；九是建立了計量糾紛調解制度，旨在對計量糾紛調解工作進行統一規范，以確保計量糾紛當事人的合法權益依法得到保護，維護社會和諧；十是建立了計量認證制度，旨在對向社會出示公證數據的產品質量檢驗機構的計量管理進行統一規范，以確保產品質量檢驗機構的計量能力滿足工作要求；十一是建立了行政處罰制度，旨在對各有關違法計量活動的當事人應當承擔的法律責任進行統一規范，以確保計量法律的權威和有效?！队嬃糠ā穬H有六章34條二千三百余字，卻至少可以從中解讀出上述十一項重要計量制度，可見立法前輩高超的智慧，同時，也彰顯出計量立法就是立規矩、建制度的核心考量。正是這些制度的建立，較好地規范了我國的計量活動，助力了經濟、科技和社會的發展，取得了足以彪炳史冊的成效。
《計量法》面臨的挑戰
1985年頒布《計量法》，當時面臨的挑戰主要是“一機、二器、三表等傳統計量器具的制造、修理、銷售、使用等的監督管理”“集貿市場、加油站等貿易結算、安全防護、醫療衛生、環境監測領域計量秩序的規范”“計量基準、計量標準等基本計量制度的建立與維護”等。然而40年后的今天，《計量法》面臨的挑戰已今非昔比：一是計量技術的快速發展正在挑戰《計量法》傳統的計量監管模式，如計量單位的常數化、計量基準的量子化、量值傳遞的扁平化、實驗室的芯片化以及計量儀器的智能、集成、組網、微型，包括軟件也要測試、算法也要溯源等，再按照《計量法》中傳統的模式對當今新技術輩出、新需求求變、新概念萌發的計量活動實施計量監管顯然已經落伍了，無論是監管對象、監管對策，還是監管方式都必須作出與時俱進的重大調整；二是經濟、社會的快速發展對《計量法》提出了新要求，如市場轉軌要求市場配置計量資源，企業轉制要求擴大企業計量管理自主權，政府機構改革要求建設服務型政府計量行政部門，社會發展要求要滿足社會各界對計量活動的預期，經濟全球化要求測量方法要統一、測量結果要互認，依法治國要求政府計量行政部門要依法行政。此時，回望《計量法》不免有些遺憾：一是計量許可制度似多了一點，不利于發揮市場機制的調節作用；二是政府計量行政部門管理色彩似濃了一點，一定程度上挫傷了公民、法人和其他組織自主管理計量工作的積極性；三是有效利用社會計量資源似少了一點，不利于公平競爭和資源的合理配置；四是《計量法》調整范圍似窄了一點，不利于計量工作與經濟、科技和社會發展與時俱進；五是與國際接軌似慢了一點，不利于計量工作的國際化；六是計量法制建設似滯后了一點，不利于依法行政。面對上述一系列新挑戰，《計量法》已愈來愈顯得不適應，再用40年前的《計量法》調整40年后今天的計量活動，《計量法》已顯得力不從心了，捉襟見肘了，不改不行了。
《計量法》的修改從2000年起步，至今已整整25年了。25年來，我們確立了《計量法》修改的指導思想，即《計量法》修改“要體現市場調節與政府管理的有機結合，要體現國際規則與中國實際的有機結合，要體現深化改革與強化管理的有機結合，要體現現實與未來的有機結合”，堅持“該管的管住，該放的放開，該接軌的接軌，切實提高法律的可操作性”的基本原則。圍繞“調整立法結構、擴大適用范圍、理順管理體制、完善計量制度、改革管理路徑、提高違法成本”等內容，《計量法》前前后后已修改了幾十稿。
對未來計量法的期待
1 期待構建計量法新格局
一是要構建共治格局。為什么要構建共治格局？因為計量始于商品交換，但計量發展到今天，已不再僅僅是貿易的基礎，更是工業的根基、科技的先驅、國防的保證，是國家政治、經濟、科技和社會發展的基石，計量已滲透到國民經濟各領域和百姓生活的方方面面，不夸張地說，我們已進入“無處不計量”的時代。“無處不計量”的時代標志著計量社會化屬性的高度彰顯，計量社會化屬性的高度彰顯標志著計量共治時代的到來。國務院計量行政部門雖然承擔著統一監督管理全國計量工作的職責，但“巴掌大似遮不住天”，美國主管計量工作的國家標準與技術研究院（NIST）、德國主管計量工作的聯邦物理技術研究院（PTB）等也是如此。
因此，為了加強對計量活動的綜合治理，形成多元化合作機制，必須立法構建共治格局。怎樣構建共治格局？通過計量立法建立共治制度，比如通過立法約定有關部門、市場主體、社會團體等參與管理計量工作的職責等。如何應對共治格局？要堅持政府計量行政部門一元化統一，社會有關各界實施多元化治理。所謂一元化統一，即統一計量體系、統一計量制度。計量體系包括計量法規體系、計量基準體系、計量標準體系等；計量制度包括計量單位制度、計量器具管理制度、測量結果管理制度等。
在此基礎上，實施主體多元、責任分散、機制合作、共享資源。
二是要構建眾籌格局。為什么要構建眾籌格局？因為這既是市場經濟基本規律使然，也是《計量法》40年實踐經驗的啟示。所謂市場經濟基本規律使然，即市場配置資源。例如，校準活動雖無法可依，但市場配置校準資源的強勁勢頭依然不減，依據“智研咨詢”發布的《2023年中國計量校準行業規模及格局分析》報告，2022年我國計量校準行業市場規模約208.2億人民幣，這就是典型的市場行為，是市場配置資源的鮮活案例。所謂《計量法》40年實踐經驗的啟示，即政府計量行政部門量值傳遞網絡布局雖已達40年以上，但量值傳遞網絡布局的難言之隱、捉襟見肘的情形仍多有發生。例如，相當一部分縣級計量部門用于電能計量的社會公用計量標準因財政困難不能建標，只好借助電力部門的計量標準用于量傳。可見眾籌格局勢在必行，需要通過構建眾籌格局，形成多元化計量資源配置機制。怎樣構建眾籌格局？通過計量立法建立眾籌制度，比如，未來社會公用計量標準的建立可以建立眾籌制度，允許有關市場主體參與社會公用計量標準的建立，從而彌補政府計量行政部門的不足。如何應對眾籌格局？要堅持市場、有關部門、政府計量行政部門等多元化路徑配置計量資源的基本原則，其中，市場側重配置實用的計量資源，有關部門側重配置專用的計量資源，政府計量行政部門側重配置通用的，甚至是兜底的計量資源。需要注意的是，不能簡單地把計量資源配置的“最后一公里”交給市場，因為市場不是萬能的，市場是趨利的。
三是要構建利他格局。所謂“他”，指的是諸如市場主體等群體。我國現有市場主體上億家，他們是我國經濟的命脈、就業的命脈、質量的命脈、發展的命脈、國家的命脈。為什么要構建利他格局？因為市場主體的營商環境不夠友好，比如涉及市場主體的許可太多了、太濫了（如2004年許可法頒布實施以來，雖經20余年許可制度的改革，目前中央國家機關層面的許可項目仍有近千項之多，涉及計量的有4項），制度成本太高了，辦事效率太低了，市場主體太無奈了，再不利他，市場主體將無法生存了，亟需通過構建利他格局，為市場主體等優化營商環境。怎樣構建利他格局？通過計量立法改革完善法律制度。一是要通過計量立法嚴格設定計量許可制度，除計量器具型式批準、注冊計量師等必要的許可制度外，其他計量許可制度可以考慮取消。二是要規范現行許可制度，例如，2015年取消了進口計量器具銷售前檢定的許可，2017年取消了制造、修理計量器具的許可，2021年全國人大授權國務院暫時調整適用《計量法》有關條款，在北京、上海、廣州、重慶、杭州、深圳試點取消了企業建標考核的許可，2019年市場監管總局減少了2/3的強制檢定目錄和3/4的型式批準目錄。三是要建立新型利他制度，例如，期待未來計量法建立涉及市場主體的建標制度更加優化，即所建標準不再考核、不再強檢，減小市場主體的制度成本；期待建立在用計量器具自行校準制度，方便市場主體對在用計量器具實施自主管理；期待建立鼓勵市場主體自主開展計量比對制度，方便市場主體對在用計量標準的自主管理等，讓市場主體充分享受到計量立法構建利他格局帶來的“利他”紅利。如何應對利他格局？首先，政府計量行政部門要率先垂范，
主動扭轉政府計量行政部門長期養成的強制性管理路徑依賴，下大力氣去審批、去許可、去強制、減目錄；同時，改革完善監管工作方式，比如推廣“多包容”（即允許市場主體出錯）、“慎強制”（即慎重開展涉及市場主體的強制性活動）、“不主動”（即不隨意主動到市場主體開展檢查）等柔性監管工作方式。其次，要建設服務型政府，即政府計量行政部門要在服務上下功夫，一要強化制度供給服務，即加強計量制度的制定與供給；二要強化資源供給服務，即統籌協調計量資源的配置與供給；三要強化技術供給服務，即適時解決計量技術資源的赤字與供給；四要強化信息供給服務，即密切關注市場主體等對有關信息的需求與供給；五要強化協調供給服務，即助力市場主體等做好與各有關方面關系的協調工作，推動政府計量行政部門角色由傳統管理向現代服務的轉型。
四是要構建自律格局。為什么要構建自律格局？因為計量立法的核心是規范計量活動，而規范計量活動的關鍵是實施計量活動的主體必須自律。
沒有計量活動實施主體的自律，計量立法目標最終也無法落地。怎樣構建自律格局？要通過計量立法搭建自律制度框架。其框架之一是“法律引導”，如通過立法引導計量活動實施主體自主、自律開展計量活動，建立實施主體計量能力自我聲明制度等。
其框架之二是“法律強制”，如通過立法建立的型式批準制度，要求制造列入目錄的計量器具的市場主體等，必須自律遵守型式批準制度的規定；通過立法建立的檢定制度，要求使用列入目錄的計量器具的市場主體等必須自律遵守檢定制度的規定；通過立法建立的計量標準考核制度，要求建立相應計量標準的市場主體等必須自律遵守計量標準考核制度的規定；通過立法建立的計量師制度，要求從事計量檢定等活動的人員必須自律遵守計量師制度的規定。其框架之三是“法律懲戒”，如通過立法建立對實施各種計量違法活動的單位或人員的處罰制度。在上述自律制度框架規范下，自律格局定會落地。如何應對自律格局？一是政府計量行政部門要構建自律氛圍，如涉及市場主體等有關許可活動的，許可機關要事先對許可事項、許可條件、審批程序等制定相應規范，并公之于眾，讓市場主體一目了然，便于市場主體等發自內心地自律遵守各項許可制度；二要通過立法建立監督檢查制度，包括例行檢查、隨機抽查等，督促市場主體等加強自律；三要通過立法建立投訴舉報機制，對不自律的市場主體等及時進行舉報；四要通過立法建立信用監管制度，即對受到行政處罰的市場主體等要實施信用記錄制度，對違法性質惡劣、情節嚴重的市場主體等要實施嚴重違法失信名單制度等。
2 期待構建計量新制度
立法就是立規矩、建制度。現行《計量法》雖然構建了一系列計量制度，也發揮了重要作用，但伴隨著我國經濟、科技和社會的快速發展，特別是經濟的全球化，現有的計量制度已很難滿足需要，亟待構建計量新制度。
一是亟待建立測量結果管理制度。正如前面所述，計量已滲透到國民經濟各領域以及百姓生活的方方面面，我們已進入“無處不計量”的時代，進入“事事要測量，件件決策要靠測量結果”的時代。例如，當前火熱進行的節能減排活動、溫室氣體排放監測活動、碳達峰碳中和監測活動等都要拿數據說話，要靠測量結果決策，而我國現行《計量法》并不直接調整測量結果，這使得包括上述一系列測量活動在內的測量方法、測量過程、測量結果等均處于法律不可控的尷尬境地，因此，亟待通過計量立法構建測量結果管理制度，以強化對測量方法、測量過程、測量結果等的監督管理。
二是亟待建立計量器具校準制度。當前，我國校準活動方興未艾，校準秩序并不規范。校準活動之所以方興未艾，是因為市場有需求；校準秩序之所以并不規范，是因為無法可依。現行《計量法》僅規定了在用計量器具的檢定制度，但從法律實踐看，相當一部分計量器具用戶更熱衷于校準，因為校準可能更方便、更快捷、更好用，即使校準尚于法無據，但龐大的計量器用戶依然選擇了校準。為了維護計量法律的尊嚴，滿足市場需求，亟待通過計量立法構建計量器具校準制度。
三是亟待建立計量比對制度。比對是指“在規定條件下，對相同準確度等級或指定測量不確定度范圍內的同種計量基準、計量標準以及標準物質所復現的量值之間進行比較的過程”。這是一項較為成熟的計量制度，國際計量局每年都在組織開展關鍵物理量的國際比對活動，以保證各國復現的量值與國際量值保持一致。但我國現行《計量法》并未調整比對活動，僅靠市場監管總局頒布的《計量比對管理辦法》等部門規章來調整比對活動，其位階顯然是不夠的。我國目前已建立社會公用計量標準6.7萬余項、部門及企事業單位最高計量標準6萬余項，相同準確度等級的計量標準每天都在進行量值復現與傳遞，其所復現的量值是否準確可靠，需要通過比對進行監督。從市場監管總局近三年公布的國家計量比對結果看，2021年有176家次參比實驗室比對符合規定要求，5家次參比實驗室比對結果偏離正常值范圍；2023年有522家次參比實驗室比對符合規定要求，18家次參比實驗室比對結果偏離正常值范圍；2024年有715家次參比實驗室比對符合規定要求，28家次參比實驗室比對結果偏離正常值范圍。由此可見，計量標準并非建標后就一勞永逸了，需要定期通過計量比對等措施及時查找出現的問題，并予以糾正。否則，這些“帶病”的標準器所復現的量值定會引發一系列不良連鎖反應。為了確保計量基準、計量標準以及標準物質所復現量值的準確可靠，亟待建立計量比對制度。
四是亟待建立計量信用監管制度。工商業文明是契約文明，沒有相關主體自律，不能取信他人，工商業文明也就不可能持續。而計量的特質之一就是公平、公正，通過計量取信他人。但從歷朝歷代的計量發展史來看，實施度量衡作弊古已有之，且現今的計量違法作弊（如持續多年的電子計價秤作弊、加油機作弊等）較古時有過之而無不及，令百姓深惡痛絕。因此，建立信用監管制度、強化計量信用監管勢在必行。具體路徑是：首先要以建立自我聲明制度為切入點，如在市場主體等群體中推行計量能力自我聲明制度，以自律為主；其次要建立違法行為信用懲戒制度，對各類計量失信行為建立懲戒制度，以懲戒為輔。
3 期待提高未來計量法的可操作性
現行《計量法》雖短小精悍，但其可操作性并不太強。例如，《計量法》第十一條“計量檢定工作應當按照經濟合理的原則,就地就近進行”，如何“就地”，如何“就近”，沒有具體規定，很難操作；再如《計量法》第十五條“ 制造、修理計量器具的企業、事業單位必須對制造、修理的計量器具進行檢定，保證產品計量性能合格，并對合格產品出具產品合格證”，《計量法》第二十六條“使用不合格的計量器具或者破壞計量器具準確度，給國家和消費者造成損失的，責令賠償損失，沒收計量器具和違法所得，可以并處罰款”，其中，按照《計量法》第十五條規定，計量器具出廠只開具產品合格證，不要求開具檢定證書，計量器具出廠后憑產品合格證本應可以合法使用，但按照《計量法》第二十六條的條文解釋，只有產品合格證而沒有檢定證書的計量器具屬于不合格計量器具，不能使用。如此的法律規定，令計量器具的使用者無所適從，這樣的法條極具不可操作性。因此，期待未來計量法，一要盡可能細化各法條條款，切實提高法條可操作性，避免出現諸如現行《計量法》第十一條不可操作的窘況等；二要確保各法條之間合理的邏輯銜接，如，務必解決按照現行《計量法》第十五條規定，新制造的計量器具出廠后必須先檢定，而后方能使用的尷尬問題，避免再出現諸如現行《計量法》第十五條與第二十六條法條規定間的沖突與矛盾等；三要做好未來計量法律法規體系的規劃設計。其法規體系規劃設計無非兩種情形：一是只制定計量法律，不再配套出臺計量法實施細則；二是既出臺計量法律，也配套出臺計量法實施細則，即母法與子法并行。需要特別注意的是，無論哪種規劃，根據現行《計量法》40年法律實踐的經驗、教訓及啟示，未來計量法母法本身的法條盡可能地細化是當務之急，且必須解決的問題，因為只有這樣，才可以充分利用計量法律自身的位階最高、力度最大，以及最具權威性的資源優勢，從而達到調整計量活動事半功倍的最佳效果，日本計量法也多達十章一百七十九條。法律是法規體系中最為重要的資源，期待未來計量法這一重要資源能夠得到充分利用，切忌因為法條可操作性問題而被束之高閣。